通常情况下，财政法的调整对象既可以表述为一种财政行为，也可以表述为一种财政制度，还可以表述为一种财政关系。财政行为着眼于财政主体的动态过程，财政制度着眼于财政运转的外在环境，财政关系则着眼于财政现象的内在联系。动态过程受制于外在环境，但也是外在环境的创造力量，而内在联系则是对动态过程和外在环境更高层次的概括，其内容更为丰富和兼容，因此，在表述财政法的调整对象时以财政关系为最优。
在历史上，由于人们对财政职能的理解不同，财政关系的范围也随着变化。自然经济条件下财政的主要职能是替君王筹集行政管理、国防安全与扩张以及皇室开支的经费。自由竞争资本主义时期的财政也仅限于筹集收入满足国家日常经费开支的需要，很少通过再分配的形式调节社会收入不公平，也不需要干预资源配置。
进入垄断资本主义时期以后，因为市场失灵所带来的种种恶果集中爆发。为了应对危机，财政的职能开始不断扩展。首先，财政应当在市场和国家之间有效配置资源，然后保证财政内部资源的合理分配。如界定财政活动范围，优化财政支出结构，安排财政投融资的规模、结构，并通过税收、补贴等方式，引导社会投资方向等。其次，财政开始通过自身活动进行社会范围内的收入再分配，以缓和两极分化现象，实现社会分配的相对公平。如个人所得税累进征收，开征遗产税、赠与税，实施社会保障等。最后，为解决市场自发运行中所产生的经济周期问题，“反周期”的财政政策开始实施，如在经济过热中提高财政收入水平、压缩财政支出，而在经济萧条时则通过减税等方式培育消费和投资能力，同时加大财政支出以增加社会需求，以此刺激经济的发展。
在社会主义计划经济体制下，财政的主要职能是进行以国家为主体的、对包括生产资料和生活资料在内的一切社会资源的分配。由于生产和生活都通过财政进行控制，不会出现收入分配不公或生产周期波动，因此财政资源配置职能也就将收入分配和经济调节完全包容在内。另外，由于财政活动无所不包的禀性，财政与企业财务、财政与金融都呈现难舍难分的关系。如，国家从全民所有制企业和集体所有制企业中不仅可以取走企业扩大再生产所需的积累，而且还包括折旧基金等维持简单再生产的物质资料，企业职工的工资标准和工资款的拨付也都是通过财政直接进行的。这样，企业财务的独立性就会完全丧失，从而依附于国家财政。又如，银行不能自主从事贷款业务，却必须按照财政的意图为相关项目提供建设资金，银行存款成为财政建设资金的重要来源，银行也被称为“第二财政”。
跟计划经济时期相比，中国在改革开放以后对财政职能的探索已经出现了显著的进步。第一，国有企业和集体企业都被视为独立经营的商业主体，其财务关系与财政关系完全分开，财政只是在投资和利润分配时才与企业发生联系。第二，财政与金融的关系也已经理顺，财政可以通过经济杠杆引导银行发放贷款，但是不能进行强迫。财政关系的范围至少将商业性货币资金关系排除在外。第三，在向市场经济推进的过程中，由于收入分配两极分化的现象日益明显，财政的收入分配调节职能开始显现，开征个人所得税、实施社会保障等都是其中之例。第四，受市场失灵的影响，我国经济发展也开始出现周期性波动。为保持经济的稳定性，财政开始主动寻找反周期的对策。如为了消除经济疲软，我国近几年一直实施积极的财政政策，其核心内容就在于通过扩大财政支出规模，刺激消费，扩大内需，从而促进经济的发展。
最值得一提的是，近年来，我国在财政改革实践中开始接受公共财政的观念，财政的活动范围及未来发展方向都据此作了大幅度调整。例如，对设计院、工程局等完全能够进入市场的单位，财政不再对其提供资金；对高等院校、文化艺术团体等介于市场性和公共性之间的单位，财政不再全额承担其费用，差额部分由其通过收费加以解决；对于社会保障等关系到人民生命健康权的领域则不断增加投入，社会保障的范围从城镇下岗失业人员扩展到最低生活保障线以下人员，现在又在逐渐向农村推进；在财政投资方面，对于竞争性产业，财政不再作重点投入，财政资金开始明显地向基础产业、幼稚产业、高新技术产业倾斜。是否具有公共性以及公共性的大小已经成为中国财政活动范围的一条准则，公共财政已经成为中国财政改革的一个基本目标。
由此可见，作为财政法调整对象的财政关系历史上并不是等同划一的。受财政职能不断变化的影响，财政关系的质和量实际上都在随之变化。从形式上看，财政关系一般包括财政收入关系、财政管理关系和财政支出关系三种，但每一种财政关系的内容在不同的历史时期都不一样。因此，我们认为，不能简单地将财政关系界定为以财政为主体所发生的关系，从质的属性看，财政关系是一种具有公共性、必须通过国家筹集资金加以实现的社会关系。所谓公共性，是指某种物品（包括制度、服务）可以用来满足人们的一般需要，但却不能经由市场交换而实现的特性。如果某类物品完全不能通过市场交换而获得，必须由财政全额负担，则可称之为具有完全公共性。如果某类物品部分可以通过市场交换而获得，财政只需负担其差额，则可称之为具有部分公共性。如果某类物品完全可以通过市场交换而获得，不需要财政负担，则可称之为不具有公共性。即便财政已经参与其中，也应该激流勇退，终止这种财政关系。由此可知，公共性是判断财政关系内涵和外延的一条基本准则。
汤旺河区人民法院 褚静
国务院办公厅转发国家教委等部门关于发展特殊教育若干意见的通知
国务院
国务院办公厅转发国家教委等部门关于发展特殊教育若干意见的通知
国家教委、国家计委、民政部、财政部、人事部、劳动部、卫生部、中国残疾人联合会
《关于发展特殊教育的若干意见》已经国务院同意，现转发给你们，请研究执行。
附:
国家教委、国家计委、民政部、财政部、人事部、劳动部、卫生部、中国残疾人联合会
关于发展特殊教育的若干意见
国务院：
建国以后，特别是近十年来，我国的特殊教育事业有了一定发展。但由于种种原因，我
国特殊教育，特别是残疾少年儿童教育，已经成为普及初等教育最薄弱的环节，目前全国盲、
聋学龄儿童入学率还不足６％。这一状况引起了有关部门和社会各界的普遍关注。为加快特
殊教育的发展步伐，进一步提高包括残疾人在内的全民族素质，现提出以下意见：
一、方针与政策
１．我国宪法规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生
活和教育。”有计划、有步骤地发展残疾人教育事业，切实保障残疾人受教育的权利，是国
家、社会和残疾人家长的共同责任。
发展特殊教育，是提高残疾人素质的根本途径，是社会主义人道主义精神的具体体现。
它对促进残疾人自强自立，平等参与社会生活，从而成为社会主义建设的参加者具有重要作
用。
２．发展特殊教育要贯彻普及与提高相结合，以普及为重点的原则。在当前和今后一个
时期，发展特殊教育事业的基本方针是：着重抓好初等教育和职业技术教育，积极开展学前
教育，逐步发展中等教育和高等教育。
把残疾少年儿童教育切实纳入普及义务教育的工作轨道。各级教育部门要把残疾少年儿
童教育同当地实施义务教育工作统一规划，统一领导，统一部署，统一检查。今后，要将残
疾少年儿童教育发展规划执行情况作为检查、验收普及初等教育的内容之一。
３．各级各类特教学校都应贯彻执行德、智、体、美、劳全面发展的方针，在对残疾学
生进行思想品德教育、文化教育和身心缺陷补偿的同时，切实加强劳动技能和职业技术教育，
为他们参与社会生活，适应社会需要创造条件。
４．发展残疾少年儿童教育应遵循地方负责，中央给予指导帮助，有关部门分工协作，
社会各界积极支持的原则。
５．多种渠道办学，充分调动各方面办学的积极性。在国家办学的同时，积极提倡并鼓
励社会团体、工矿区、林区、垦区、集体经济组织、私营经济组织和个人办学或捐资、捐物、
出力助学。欢迎港澳同胞、海外侨胞和国际友好人士捐资助学。
６．多种形式办学，加快特殊教育事业的发展。
－各地要充分利用现有普通小学，积极招收虽有一定残疾，但可以在普通班学习的残疾
儿童入学。
－在普通小学附设特教班，吸收随普通班学习困难较大的残疾儿童入学。
－积极创造条件，举办多种形式的特教学校。可以直接办校，也可以先办班后办校；可
以办全日制学校，也可以办半工半读学校；可以办课程设置齐全的学校，也可以办课程设置
暂不齐全的学校；可以每年招生，也可以隔年招生。
－各地学校要继续创造条件，积极吸收肢体残疾和有学习障碍、语言障碍、情绪障碍等
少年儿童入学，并努力改进教学方法，探索教学规律，使他们受到适当的特殊教育。
－高等院校、中等专业技术学校和技工学校要继续认真贯彻落实招收残疾学生的有关规
定。有条件的省、自治区、直辖市，要选择一、两所大专院校，试招盲、聋等残疾学生在适
合的专业中学习。
－儿童福利机构要积极创造条件，采用多种形式，对残疾儿童进行特殊教育和训练。
－各地还可因地制宜，积极探索其他办学形式。
７．特殊教育的布局。
－盲童教育，原则上以省、自治区、直辖市为单位划片设校，或以地市为单位设校；并
有计划地在聋童学校和普通小学附设盲童班，或吸收掌握盲文的盲童在普通小学随班就读。
－聋童教育，根据生源情况原则上以县为单位办班办校。
－弱智教育，城市可以在普通小学、残疾儿童福利机构分散办班或随班就读，也可以集
中办校；农村实行就近入学，随班就读，加强个别辅导；有条件的县、乡（镇）也可以办班
或建校。
－在特教学校（班）合理布局的基础上，各省、自治区、直辖市及其所属地、市，应有
重点地办好几所盲、聋和弱智学校或特教班，作为教学研究中心，发挥以点带面、典型示范
的作用。
８．学制和入学年龄。目前，我国残疾少年儿童实行义务教育的年限原则上与当地健全
儿童相同。各类特教学校的学制应根据各地的不同情况和各类残疾少年儿童教育的特点，确
定不同年限。
－盲童初等学校（班）和初级中等学校（班），原则上实行五、四制，如果需要也可以
实行六、三制。各地应在盲童中，先普及五年或六年初等教育，有条件的地方可适当发展四
年或三年制初级中等教育。
－聋童学校（班）原则上实行九年制，即在现行八年制的基础上，再增加一年职业技能
教育。条件不具备的地方，可实行六、三分段，先在聋童中普及六年教育。
－弱智儿童学校（班）的学制一般为九年。条件不具备的地方，可实行六、三分段，先
普及六年教育。
－招收残疾少年儿童随班就读的普通学校，其学制不变。
残疾少年儿童的入学年龄现在一般为七至九周岁，有条件的地方可以逐步过渡到六、七
周岁。初等教育阶段，在校学生的年龄一般不得超过十八周岁。
二、目标与任务
９．《中国残疾人事业五年工作纲要》（国发〔１９８８〕５９号）提出：“今后五年，
要采取多种措施，使盲童、聋童的入学率从现在的不足６％，分别提高到１０％和１５％，
弱智儿童入学率要有大幅度提高；发达地区的残疾儿童入学率应有更大的提高。”各地要制
定具体计划和措施，切实完成或超额完成这一任务。
各地应加强调查研究，摸清各类残疾少年儿童的人数，并从当地经济、文化的发展情况
出发，统筹规划，分类指导，既要积极创造条件，又要稳妥可行，自下而上，上下结合，逐
步制定发展残疾少年儿童教育事业的近期年度计划和中、长期规划，争取在“七五”后两年
和“八五”期间打好基础，并有较大的发展，到二○○○年，力争全国多数盲、聋和弱智学
龄儿童能够入学。
１０．各地应根据本地区经济、文化发展的不同情况，分别制定发展特殊教育的规划目
标。
－大、中城市和经济、文化比较发达的沿海地区，以及经济、文化中等发达的地区中经
济条件较好的县（市），到“八五”的最后一年，盲、聋和轻度弱智学龄儿童入学率达到７
０％以上。“九五”期间，在继续发展、巩固、提高初等教育的基础上，使初级中等以上的
残疾人教育有适当的发展。
－经济、文化中等发达地区中的一般县（市），到二○○○年，盲、聋、轻度弱智学龄
儿童入学率达到５０％左右，并创造条件发展初级中等以上教育。
－经济、文化不发达的地区，在普及初等教育的进程中，要积极创造条件，发展残疾少
年儿童教育。
－大、中城市应积极创造条件发展残疾人的初级中等以上的职业技术教育和普通教育。
今后五年内，各省、自治区、直辖市的残疾人联合会应会同当地民政、劳动、教育部门，为
残疾青年举办一所职业技术教育机构。
１１．早期发现、早期矫治、早期教育对于残疾儿童的身心发展具有重要意义。要在特
殊教育学校、残疾儿童康复机构和普通幼儿园举办残疾儿童学前班，并依靠家庭的配合，对
残疾儿童进行早期智力开发和功能训练。
１２．采取多种形式，积极开展残疾成人教育，加强在职岗位培训、农村实用技术和文
化学习。要积极创办扫盲班，对残疾青少年文盲进行扫盲教育。
１３．积极开展优生优育的宣传教育，采取有力措施，降低残疾儿童出生率。残疾儿童
出生率比较高的地方，要努力探索通过特殊教育提高残疾人素质的方法与途径。
三、领导与管理
１４．各地要认真贯彻执行《中华人民共和国义务教育法》及国务院有关文件中对发展
盲、聋和弱智等各类残疾少年儿童教育的规定，并根据本地实际情况制定具体办法。
要加强特殊教育的法制建设工作，尽快制定有关残疾人教育方面的法规。各地应按照实
际情况，积极制定地方性法规和规章，以保障残疾人受教育的权利。
１５．在各级人民政府的统一领导下，以教育部门为主，民政、卫生、劳动、计划、财
政和残疾人联合会等部门和组织紧密配合，各司其职，共同做好特殊教育工作。
－教育行政部门负责贯彻执行国家关于特殊教育的方针政策；制定教学计划、教学大纲
和有关规章制度；会同计划等部门做好特殊教育规划；对特殊教育工作进行宏观指导和具体
管理；负责特教师资的培训和组织特教教材的编审。
－民政部门要负责组织儿童福利机构和社区服务机构，对残疾儿童进行学前教育、文化
教育和职业技术教育。
－劳动部门要积极协助有关部门，组织推动残疾青年的就业前培训和在职培训。
－残疾青年的就业，在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来
就业和自谋职业相结合的方针，由民政、劳动部门共同负责安排和指导。
－卫生部门负责残疾少年儿童的残疾分类分等和检查诊断，并配合做好招生鉴定工作；
对特教学校（班）的残疾少年儿童的康复医疗进行指导；宣传、普及康复医学知识。
－计划和财政部门要对特殊教育事业发展规划做好综合平衡，并制订政策，在基建投资
和经费方面给特殊教育事业以积极的支持。
－残疾人联合会要把发展特殊教育作为自己的重要任务之一，协助政府，动员社会，做
好特殊教育工作。
－请工会、共青团、妇联等社会各界热情支持特殊教育事业。
１６．各级教育部门要加强对特殊教育的领导和管理。要充实国家教委和各省、自治区、
直辖市教育部门管理特殊教育机构的人员，切实抓好特殊教育。地、市、县教育部门要有人
专职或兼职管理特殊教育。
１７．多渠道筹措办学经费和基建投资。
－按照基础教育由地方负责、分级管理的原则，发展特殊教育所需经费，应由地方人民
政府负责安排。根据中央关于教育经费“两个增长”的原则，特殊教育经费应随着教育事业
费的增加逐步增加。这是解决特殊教育经费的主要渠道。
－国家举办特殊教育学校（班）所需基建投资，由各级地方政府统筹安排，列入当地基
建投资计划。
－各地应从已征收的教育费附加中，拨出一定比例用于特殊教育。
－各地社会福利有奖募捐委员会和残疾人福利基金会要从募捐资金中拨出一部分用于发
展特殊教育。
－各地政府要积极扶持特教学校开展勤工俭学，以弥补办学经费之不足。
－财政部、国家教委、中国社会福利有奖募捐委员会和中国残疾人福利基金会从一九八
九年起，设立残疾人教育专项补助费，专款专用，扶持各地发展特殊教育事业。
１８．加强师资队伍建设。
－各省、自治区、直辖市应根据本地特教事业发展的需要和实际情况，本着师资先行的
原则，在五年内，积极创造条件筹办特教师资培训机构。可以单独设立特教师范学校，也可
以在普通中师、特教学校或其他教育机构附设特教师范班、特教师范部。
－为补充特殊教育急需的师资，各地应统筹规划，选调一部分应届中师毕业生和普通中
小学、儿童福利机构的在职教师进行专业培训，分配到特教学校（班）和残疾儿童福利机构
任教。同时，还可选调一部分高中毕业生或民办教师进行专业培训，分配到特教机构任教。
所需劳动指标，由省、自治区、直辖市及计划单列市在国家下达的年度增加职工人数计划指
标内解决。
－各地要采取多种形式，对在职特教师资进行培训，提高他们的业务素质。
－国家教委要统筹安排，积极创造条件，在部分高等师范院校开办特教专业，为各地培
训特殊教育的专门人才。
－各地普通中等师范学校、幼儿师范学校的有关专业课，可根据当地需要适当增加特殊
教育内容；高等师范院校应有计划地增设特殊教育选修课程。
１９．改善特教学校（班）和残疾儿童福利机构教职工的待遇，提高他们的社会地位。
各地在表彰教师时，要从特殊教育的实际出发，给予适当照顾。
２０．各地应根据特教学校（班）的特点和实际需要，本着节约、精简的原则尽快制定
各类特教学校（班）的公用费标准和人员编制比例。国家教委要编制各类特教学校的校舍建
筑面积定额及有关设计规范、通用教学设备和特殊教学设备的参考目录。要搞好特教学校教
具、学具的研制和供应工作。残疾儿童福利机构也要根据特殊教育的需要，努力改善办学条
件。
２１．特教教材工作由国家教委有关机构归口管理，负责组织教材的编写、审定，并会
同有关部门做好出版、发行工作。要鼓励地方和学校自编教材，经省、自治区、直辖市教育
部门审定后供学校择优选用。
２２．要高度重视特殊教育的科学研究和教改实验工作。国家教委所属的特殊教育科研
机构，要充实人员，逐步完善。有条件的省、自治区、直辖市也可在教育科研机构或师范院
校建立特教研究机构。特教研究机构要坚持理论联系实际和为教学实践服务的方向，积极开
展工作。各地特教学校也要积极开展教学研究工作。
