结合晋宁县实际谈贯彻落实人民陪审员制度做法及存在的问题
十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，这意味着中国特色人民陪审员制度将摆脱理论上存废之争的困境，逐渐步入法制化轨道。在民主法治国家，人民掌管着公平与正义的裁决。吸收公众参与审判，让普通民众与法官共同行使国家审判权，这是人民群众依法管理国家事务、实现宪法参政议政权利的重要内容，体现了社会主义司法文明和人民当家作主的本质特征。作为中国诉讼制度的一项优良传统，人民陪审员制度不仅充分体现了司法民主，其更现实的价值还在于发挥人民陪审员在社会阅历、熟知社情民意等方面的独特作用，在当前，如何通过普通公民对司法权运作的直接参与来抵制司法专横和司法腐败，丰富法官在审查案件事实、具体适用法律中的思维、判断，从而最大限度地实现司法公正，是值得我们探讨的问题，也具有鲜明的现实意义和深远的历史意义。为此，结合云南晋宁县人民法院人民陪审员工作的实际，笔者谈几点粗浅看法。
一、落实贯彻人民陪审员制度的情况和方法。
二00四年十月，昆明市中级人民法院下发了《关于认真学习贯彻全国人民代表大会常务委员会< 关于完善人民陪审员制度的决定>的通知》，要求各基层人民法院抓好人民陪审员的选任和培训工作，确实落实好人民陪审员制度。接到通知后，晋宁县法院院积极筹备，认真落实，在全市法院系统率先完成了人民陪审员的选任工作。
晋宁县人民法院的人民陪审员主要选任步骤为：2004年10月，晋宁县人民法院向晋宁县委上报了关于选任人民陪审员的请示，在批复同意后，随即在全县范围内开展人民陪审员的初选，向社会公告人民陪审员的名额、选任条件、程序等相关事宜。柏会前等十人在自愿的基础上，经推荐和审查确定为初选人员名单，初选名单确定后，将初选人员名单和相关材料送晋宁县司法局征求意见。征求意见之后，经法院院长提名，向晋宁县人大常委会提请任命。2004年11月24日县人大常委会正式任命十人为晋宁县法院人民陪审员。法院同时进行了相应的通知及公告。2005年4月中旬，十名陪审员参加了昆明中院组织的昆明市人民陪审员初任培训，经过学习并顺利通过考试，获得上岗资格。2005年5月18日，通过随机抽取人民陪审员的办法确定一名人民陪审员首次参加案件审理，其余九名人民陪审员旁听了该案的审理。目前，晋宁法院已经有3件刑事案件邀请了人民陪审员参加了案件的审理，取得了良好的法律效果和社会效果。
晋宁法院具体人民陪审员的管理办法主要有以下几点：一、陪审员的日常管理工作由法院政治处负责，对聘请的人民陪审员建立档案并由专人负责管理；二、确定人民陪审员参与案件审理的范围：社会影响较大的刑事、民事和行政案件；刑事案件被告人、民事案件原告或者被告，行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审理的案件；三、每年与县司法局共同组织对人民陪审员进行培训；四、每年年底将对在审判工作中有显著成绩或者其他突出事迹的人民陪审员给予表彰和奖励。
二、落实贯彻人民陪审员制度值得思考的问题。
一是需要修改整合相关规定，出台正式的《人民陪审员法》。缺乏明确的法律规定、规定过于笼统和缺乏可操作性是以前影响人民陪审员制度正常运行的一个重要原因，也是以前的人民陪审员规定饱受法学理论界争议的一个重要因素。全国人大常委会的《决定》明确了人民陪审员的职责定位，确定了由人大常委会任命并采用随机抽取的产生方式，赋予陪审员对事实认定、法律适用独立行使表决权，同时对参审案件的范围、任职条件、日常管理和经费保障等作了较为具体的规定，一定程度上弥补了立法上的缺陷，使人民陪审员制度基本上有法可依。通过立法进一步完善人民陪审员制度，这是推进司法改革、实现司法民主、维护司法公正的必然要求，也是我国在实行司法公正和“阳光审判”努力中的一个重要举措。但是我们也要清醒地认识到：要从根本上解决问题和困难，还必须对有关条款进行修改和整合，进一步出台一部正式的、适应中国国旗的《人民陪审员法》，让人民陪审员制度真正发挥其效能。
二是担任关于人民法院人民陪审员是否必须具有法律专业知识的问题。
纵观世界各国，陪审制度主要有两大类型:一是以美国、英国为代表的英美法系的陪审团模式，另一种是以法国、德国为代表的大陆法系的参审制模式。在陪审团模式中，陪审员只负责认定案件事实，至于适用法律，则交由法官负责。陪审员和法官各司其职，分工明确。所以，在这一模式中，客观要求陪审员并不要求具备一定的文化水平或者法律专业知识。而在参审制模式中，陪审员与法官一起参与审判案件、认定事实，一起作出裁决，他们之间没有明显的职责分工，这就要求陪审员具备较高的文化水平和一定的法律专业知识。通读我国现行陪审员制度的规定，可以说在很大程度上是吸纳了参审制的主要做法，人民陪审员在人民法院执行职务期间，与法官享有同样的权利。也就是说，人民陪审员同样负责事实部分认定和适用法律。基于这一点，如果在实践中选用的人民陪审员缺乏相应的法律专业知识，如何行使与审判员同等的权利？如何保障人民陪审员参加审理的案件的质量？这一点在世界经济一体化形势不断发展，法律体系越来越庞大，而法律越来越趋向精细的背景之下，越发值得我们的立法者深思，陪而不审，合而不议的怪圈是否会再度出现？在不解之中徘徊的陪审员如何走出迷茫的困惑？司法实践会不会又再次远离立法者的本意？
三是关于人民陪审员经费问题虽然有相关规定明确，但在具体实践中难以得到切实保障。 人民陪审员代表人民参加审判机关的审判工作是宪法和法律赋予的权力主义务，目前的相关规定已经明确：人民陪审员在法院执行职务所需的费用应列入法院的业务预算并向同级人民政府财政部门申报，由同级政府财政予以保障。人民陪审员在执行职务期间，所支出的交通、就餐等费用，由人民法院参照当地差旅费支出标准给予补助。这些规定为人民陪审员参加陪审提供有效的物质保障，这不仅体现了党和政府对人民参与国家管理，确保人民行使国家权力的重视和支持，而且更有效地提高人民陪审员履行陪审职责的积极性。以晋宁县人民法院的人民陪审员经费为例：根据预算，2005年度人民陪审员的经费需要11万多，但是县财政核仅拨给法院1万元的经费，这就给陪审员工作的顺利开展带来了很大的困难。
人民陪审员来自群众，了解民情，代表民意，在陪审活动中更注重以社会道德标准评判案件，能克服法官因职业习惯所形成的思维定式，使司法更加贴近民众生活，反映社会的价值观念和道德准则，一定程度上弥补了职业法官的知识局限。随着社会、经济形势的不断发展变化，我们的立法者也应当不断探索人民陪审员工作的立法的新路子，立足我国国情，高屋建瓴，迅速完善这一益国益民的良好制度。
作者：云南省晋宁县人民法院 唐时华
邮编：650600
内蒙古自治区人民政府关于印发《内蒙古自治区农村牧区公路管理办法》的通知
内蒙古自治区人民政府
内政发〔2006〕50号
内蒙古自治区人民政府关于印发《内蒙古自治区农村牧区公路管理办法》的通知
各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
《内蒙古自治区农村牧区公路管理办法》已经自治区人民政府2006年第7次主席办公会议研究通过，现予印发，请认真贯彻执行。
内蒙古自治区农村牧区公路管理办法
第一章 总 则
第一条 农村牧区公路是我区公路网络的重要组成部分，是建设社会主义新农村新牧区的基础条件。为加快农村牧区公路建设步伐，加强农村牧区公路管理，保障农村牧区公路安全畅通，促进农村牧区经济社会发展，根据《中华人民共和国公路法》和有关法律法规，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于全区农村牧区公路的建设、养护和管理。本办法所称农村牧区公路，指县道、乡道、村道。
第三条 农村牧区公路管理应遵循统一领导、分级管理，以县为主、乡村配合，建养并重、协调发展，依法治路、保障畅通的原则。
第四条 旗县级人民政府是本地区农村牧区公路建设、管理养护的责任主体，对本地区农村牧区公路建设养护资金的筹集负主要责任。
各盟行政公署、市人民政府主要负责组织筹集本地区农村牧区公路建设养护资金，监督本地区农村牧区公路管理工作。
自治区人民政府主要负责组织筹集全区农村牧区公路建设养护资金，监督全区农村牧区公路管理工作。
第五条 农村牧区公路、公路用地和公路附属设施受法律保护，任何单位和个人不得侵占和破坏。任何单位和个人，都有保护公路、公路用地和公路附属设施的义务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地和公路附属设施以及影响公路安全的行为。
第二章 公路规划
第六条 农村牧区公路建设规划按照统筹规划、合理布局、保护环境，符合农村牧区生产、生活和资源开发利用需要的原则编制。
第七条 旗县级人民政府负责编制农村牧区公路建设发展规划，经上一级人民政府批准后报自治区交通行政主管部门核准备案，并由旗县级人民政府组织实施。
各盟市交通行政主管部门负责组织、指导、协调、审核和汇总上报本地区农村牧区公路发展规划，指导旗县级人民政府编制农村牧区公路建设发展规划。
自治区交通行政主管部门根据各盟行政公署、市人民政府批准的旗县农村牧区公路建设发展规划及全区农村牧区经济社会发展和农牧民出行的实际需要，编制全区农村牧区公路建设发展规划。
第八条 经批准的农村牧区公路建设发展规划，不得擅自修改；确需修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准，报自治区交通行政主管部门核准备案。
第三章 公路建设
第九条 自治区交通行政主管部门与自治区发展和改革委员会共同研究、编制、上报全区农村牧区公路建设计划。
第十条 农村牧区公路建设项目的可行性研究报告经自治区交通行政主管部门提出行业审查意见后由自治区发展和改革委员会审批。
第十一条 县道、乡道原则上由旗县级人民政府负责组织实施；村道原则上在苏木乡镇人民政府的指导下，由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织实施。
第十二条 各级交通行政主管部门应当按照因地制宜、实事求是的原则，合理确定农村牧区公路的建设标准。
县道和乡道一般应当按照等级公路建设标准建设；村道的建设标准，特别是路基、路面宽度，应当根据当地实际需要和经济条件确定。
第十三条 农村牧区公路建设项目要结合各地实际情况综合考虑，充分利用旧路，完善排水防护设施，尽量减少占用耕地和拆迁，注重环境保护，合理确定技术标准，严格控制工程造价。
第十四条 自治区交通行政主管部门负责全区农村牧区公路建设的指导和监督工作，并根据有关规定制定农村牧区公路建设管理的相关技术标准和管理办法。
各地区交通行政主管部门负责本行政区域内农村牧区公路建设的组织、管理工作，制定适合本行政区域特点的农村牧区公路建设管理实施细则，加强对农村牧区公路建设质量和安全生产的监督管理，确保建设项目保质、保量、按期完成。
第十五条 各级公路工程质量监督部门和有关人员要认真履行职责，依据有关规定和标准对项目的工程质量进行监督管理。要充分发挥纪检、监察部门和广大人民群众的监督作用，加强廉政建设，确保工程质量达到规定标准。
第十六条 农村牧区公路建设项目实行工程质量责任追究制度和安全生产责任制度。
第十七条 农村牧区公路建设用地依法列入农用地范围，按国家有关规定执行。公路建设项目涉及的征地拆迁工作及所发生的费用由项目所在地旗县级人民政府负责。
第十八条 农村牧区公路建设涉及的取料场（土、砂、石）、弃料场以及工程建设临时用地由沿线县级、乡级人民政府按照相关法律、法规的规定办理。工程完工后，由项目法人单位负责恢复原貌并采取相应措施复垦，防止发生新的水土流失。
第四章 管理养护
第十九条 自治区交通行政主管部门负责统筹安排和监管农村牧区公路养护资金，指导、监督农村牧区公路管理工作，编制和下达农村牧区公路自治区补助投资和养护计划，监督检查养护计划执行情况和养护质量。
第二十条 各盟市交通行政主管部门负责审核、上报所辖区域内的农村牧区公路养护计划，监督检查养护计划执行情况和养护质量，监管农村牧区公路养护资金使用情况，指导、监督本辖区的农村牧区公路养护管理工作。
第二十一条 旗县级人民政府交通行政主管部门具体负责本地区农村牧区公路管理养护工作。主要职责是：编制农村牧区公路养护建议性计划，筹集和管理农村牧区公路养护资金，监督公路管理机构的管理养护工作，检查养护质量，组织协调苏木乡镇人民政府做好农村牧区公路及其附属设施的保护工作。
旗县级人民政府交通主管部门所属的公路管理机构具体承担农村牧区公路的日常管理和养护工作，拟订公路养护计划并按照批准的计划组织实施，组织养护工程的招投标和发包工作，对养护质量进行检查验收。
第二十二条 旗县级人民政府根据本地实际情况确定苏木乡镇人民政府有关农村牧区公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责。苏木乡镇人民政府应设立专（兼）职农村牧区公路养护管理人员，负责农村牧区公路的管理养护工作。
第二十三条 农村牧区公路养护作业应当严格执行国家规定的技术规范、检评标准、操作规程，保证农村牧区公路状况良好。
农村牧区公路养护按规模分为养护工程及日常养护。养护工程内容为养护改建和大中修，日常养护内容为小修、保养。
第二十四条 农村牧区公路的养护改建、大中修工程逐步采取向社会公开招投标的方式，择优选定养护施工单位。同时应当实行工程监理制度，并严格按照自治区有关规定执行。公路小修保养实行养护目标责任制度。
对等级较低、自然条件特殊等难以通过市场化运作进行养护作业的农村牧区公路，可实行建设、改造和养护一体化招标，也可以采取个人（农户、牧户）分段承包等方式进行养护。
第二十五条 农村牧区公路的绿化要纳入旗县、苏木乡镇人民政府的绿化计划，并按照谁种植、谁管理、谁受益的原则，由旗县、苏木乡镇人民政府按照农村牧区公路的绿化规划组织实施。
第二十六条 因自然灾害等原因造成农村牧区公路交通受阻或中断的，旗县、苏木乡镇人民政府应立即组织抢修，并可视情况动员和组织附近驻军、机关单位及沿线群众共同参与公路抢修。短时间内难以修复的，应修建临时便道、便桥或者指明绕行路线，同时按规定设置醒目的警示、警告标志牌，确保安全畅通，并及时将灾害情况逐级上报。
第二十七条 旗县级人民政府要建立“政府负责、部门执法、群众参与、综合治理”的农村牧区公路路政管理体制，由当地交通行政主管部门按照《中华人民共和国公路法》、《内蒙古自治区公路管理条例》等法律法规的有关规定，具体实施路政管理工作。
第五章 建设与养护资金
第二十八条 农村牧区公路建设、养护资金实行地方自筹为主，国家、自治区补助为辅的投资政策。同时鼓励开展社会捐助、群众捐资投劳相结合的多渠道、多形式的筹集方式。
第二十九条 农村牧区公路建设资金来源：一是各级地方人民政府安排的农村牧区公路建设资金；二是国家和自治区的补贴性资金。
国家安排的农村牧区公路建设补助资金应全部用于农村牧区公路建设工程项目，并严格执行国家对农村牧区公路补助资金使用的有关规定，不得从中提取咨询、审查、管理、监督等费用。
第三十条 农村牧区公路管理养护经费包括养护工程费和日常养护经费。
农村牧区公路养护工程费来源：一是自治区汽车养路费用于农村牧区公路养护工程的补助资金，其补助标准为：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。二是旗县级人民政府安排的农村牧区公路养护工程的配套资金。
农村牧区公路日常养护经费来源：一是农用车、拖拉机、摩托车养路费；二是地方各级人民政府安排的财政资金；三是自治区财政安排的补助资金。
第三十一条 地方各级人民政府应根据农村牧区公路建设和养护的实际需要，统筹本级财政预算，保证农村牧区公路建设和养护的正常需要。
各地征收的农用车、拖拉机、摩托车养路费要严格实行收支两条线制度，全部纳入地方财政预算管理，全额用于农村牧区公路的日常养护。
第三十二条 旗县级人民政府在统筹安排农村牧区公路建设及养护资金时，要充分发挥苏木乡镇、嘎查村两级基层党组织的作用，鼓励农村牧区公路沿线受益单位及群众自愿出资、投工投劳建设和养护农村牧区公路。
鼓励利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集社会资金投资农村牧区公路建设和养护；鼓励单位和个人捐款支持帮助农村牧区公路建设和养护。
第三十三条 自治区补助投资按照地方政府财政资金到位及工程进度同比例拨付旗县级人民政府交通行政主管部门。地方各级人民政府安排的养护费用，由相应的财政部门直接拨付旗县级人民政府交通行政主管部门。农村牧区公路养护资金纳入国库集中支付改革范围的，按照国库集中支付的有关规定办理。
第三十四条 各地交通行政主管部门应当依据职责，建立健全农村牧区公路建设和养护资金管理制度，加强对资金使用情况的监管。
农村牧区公路建设、养护资金必须专款专用，任何单位、组织和个人不得侵占、挪用、截留。
农村牧区公路建设、养护资金使用应当接受审计、财政和上级财务部门的审计检查。
对违反资金使用规定、工程未达到质量标准要求、未能按照项目的实际需要安排足额配套资金、提供虚假情况骗取补助投资的，自治区将缓拨、停拨或收回已拨付资金，并依法追究当事人责任。
第六章 附 则
第三十五条 各盟行政公署、市人民政府以及旗县人民政府要根据本辖区实际情况，结合本办法，因地制宜地自行制定本区域农村牧区公路建设、养护标准和管理办法。
第三十六条 本办法由自治区人民政府法制办公室负责解释。
第三十七条 本办法自公布之日起施行。
