关于制定《人民调解法》的建议
矛盾纠纷的处置方式分为诉讼方式和非讼方式。非讼方式包含了仲裁和调解。调解是具有东方民族文化特色的纠纷处理方式，基本可以分为人民调解、行政调解和司法调解等三大类。司法调解可以称为法庭内调解，人民调解和行政调解可以称为法庭外调解。我国民事诉讼法对人民调解和司法调解均作出了相关规定。
调解是带有世界东方文化特色的纠纷解决模式，可以称为纠纷解决的“第三条道路”和“绿色”纠纷处理机制。欧美一些发达国家，如日本等，也相继采用了这种模式。调解在我国的历史比较悠远，主要渊源于儒家的“德主刑辅”和息讼思想，早在元明之际就得到了比较广泛的应用。人民调解也是我党的优秀传统之一，早在苏维埃革命政权时期、抗日战争时期和解放战争时期，我党就制定了相关法制文件，在战争年代迅速解决各类民事纠纷，为革命统一战线奠定了坚实的基础，为我国的革命解放事业作出了较大的贡献。1954年3月22日，我国中央人民政府政务院又公布了《人民调解委员会暂行组织通则》，以国家法律的形式肯定了人民调解在社会主义建设中的作用，初步明确了在城市居民委员会和乡村村民委员会中发展人民调解组织，使人民调解工作初步走向法制化的轨道。1989年5月5日，我国国务院又颁布了《人民调解委员会组织条例》，明确了在企业、事业单位发展人民调解组织，使人民调解工作进一步走向法制化的轨道。2002年，司法部又制定了《人民调解工作若干规定》，逐步完善人民调解工作程序，并提出在街道设立人民调解委员会，使人民调解工作进一步走规范化。2002年9月，我国还发布了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释，明确了人民调解协议的性质和法律效力，使人民调解工作逐步趋近成熟。
新时期，人民调解是解决社会矛盾纠纷、维护社会稳定的有力手段，在社会主义和谐社会的构建中发挥着越来越重要的作用。《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》指出，在各级党委和政府的关心支持下，人民调解组织每年调解民间纠纷600多万件，为加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。人民调解的优点在于，一是比较快速地解决地民间纠纷，节省纠纷解决时间；二是合理、优化配置纠纷解决资源；三是可以通过对双方当事人的调解，达到政治思想教育、公民意识教育和普法、法制教育的目的，提高广大人民群众的法律意识；四是可以促进纠纷当事人尽快取得谅解，减少双方的敌对情绪，防止矛盾激化；五是可以减少集体上访事件和重复信访、越级信访等问题，促进社会和谐；六是可以通过主动调解，防止人们的过激行为，防止对社会的工作、生活产生不良影响，实现人民调解的预防矛盾纠纷的功能，充分发挥“第一道防线”作用。因此，加强人民调解立法工作尤其显得必要。
人民调解工作经过长期的探索，在理论和实践上取得的一定的成就。我们认为，当前我国制定人民调解法的立法时机已经成熟，建议全国人民代表大会及其常务委员会制定《中华人民共和国人民调解法》。主要理据如下：
1、制定人民调解法是提高人民调解工作法律权威性的迫切需要。目前，虽然我国民事诉讼法已将司法调解纳入诉讼程序，并认可了人民调解的合法地位。但是，我国基本法体系在人民调解方面没有建立系统的制度和程序，社会认知力不够，对纠纷当事人也难以拖入人民调解程序，而民事诉讼法对人民调解的规定也太简略，仅规定了人民调解组织的设立和业务指导等内容，非常不完整，因而造成人民调解工作的法律权威性不够，缺乏强有力的法律支撑。
2、制定人民调解法是对各种联动调处机制实现有效整合的迫切需要。党的十六届六中全会强调，要实现人民调解、行政调解和司法调解的有机结合。近年来，深圳在全国率先开展了警民联调工作，深圳福田区香蜜湖街道办事处也在全国率先提出了综司联调机制，这些都是新时期适应社会主义市场经济发展形势要求的人民调解工作的新发展，对构建社会主义和谐社会、保障社会平安稳定起到了一定的积极作用。然而，由于缺乏人民调解法，造成人民调解与行政处置之间缺乏有力的衔接，影响了社会矛盾的及时、快速调处。
3、制定人民调解法是拓广人民调解工作领域的迫切需要。西方发达国家对调解工作也比较重视。ADR是非诉讼非仲裁的选择性争议解决方式的概括性的统称，其主要类型包括有调解、中立听者协议、小型审理、租借法官等，也适用轻微刑事案件，是人文法治的新成就。据有关资料显示，西方发达国家有80%以上的纠纷是通过ADR方式解决的，大大节约了诉讼资源。联合国新近发展起来的恢复性司法活动，虽然属于刑事领域，但也借鉴了调解的一些工作手段和方法。在当前刑事案件数量不容乐观的情况下，我国更加适合在轻微刑事案件和刑事附带民事案件中使用人民调解工作方法，可以大大节省案件的解决时间或行刑资源。对于刑事附带民事案件中的“附带民事案件”部分，一般来说，如果由人民法院对其进行判决，犯罪人会认为已经对其采取了刑事处分，对民事判决往往会产生不平衡心态，不愿意及时履行民事义务，会以各种借口出现拖延等现象，使受害人及其亲属难以得到及时有效的民事赔偿，使他们难以获得有效的法律救济。如果在警方的监控下，人民法院委托人民调解组织开展调解活动，则犯罪人与受害人及其亲属在一种相对比较轻松的环境下“谈判”，一方面可以使犯罪人认识到其犯罪行为对对方所造成的伤害，达到教育犯罪人的目的，另一方面也可以迅速地促使双方达成民事赔偿的调解协议，尽快履行调解协议的义务，减轻受害人及其亲属在心灵、经济上的创伤。然而，我国立法法明确规定了刑事制度的立法权专属于全国人民代表大会及其常务委员会，因而人民调解制度与刑事诉讼法的接轨和衔接任务还需要依靠人民调解法和民事诉讼法来共同完成。
4、制定人民调解法是开展行业性人民调解活动的迫切需要。行业性调解可以分为两类，一是政府职能部门下属机构的调解，如消费者委员会或消费者协会的调解；二是行业协会的调解。对于第一类调解，我们可以在劳动行政机关、国土资源行政机关、建设行政机关等国家行政机关的公益性直属企业、事业单位设立人民调解委员会，利用专业知识和专门法律知识，开展专门化调解活动，集中处理劳资、物业管理、拆迁补偿等群体性纠纷，最快、最好地解决人民群众关心的热点问题、难点问题。对于第二类调解，我国目前尚缺乏专门的商业调解法规，国内个别地区已开始尝试邀请企业家担任调解员，开展商业调解活动，社会效果也比较明显。因此，人民调解法要采取多元化、多层次的调解方式，解决人民群众的迫切诉求，保障人民群众的最根本利益。
5、制定人民调解法是促进人民调解工作走向专业化、专职化的迫切需要。目前，我国一些地区的人民调解员是由居民委员会、村民委员会的干部兼任，缺乏专业的人民调解员。由于我国没有制定人民调解法，出现了一个“怪现象”，即各级党委、政府领导高度重视、人民调解的政治地位日益提高但法律地位仍然很低，很多同志产生了不少误解，认为干人民调解工作既不能“发家致富”，又缺乏法律的有效保障和保护，不愿意从事人民调解工作，阻碍了人民调解工作走向专职化的道路。实际上，人民调解员是一种高尚的职业，政治思想素质要求较高，需要具备政治学、社会学、法学、经济学、心理学、管理学以及科普常识等各方面的知识。当前，我国的人民调解员队伍的整体素质不高，阻碍了社会矛盾的有效化解和解决，与党的十六届六中全会精神的要求十分不相适应。
6、制定人民调解法是加强人民调解教育、教学活动的迫切需要。目前，由于没有制定人民调解法，我国的各大学没有建立相应的调解专业，人民调解的教材也十分缺乏，即使是社区管理专业也没有开设调解课程，在调解方面投入的专家、学者也十分的稀缺。实际上，在我国，当前人民调解人才的数量需求十分庞大。据统计，仅深圳市福田区的人民调解员的数量就达到了2000多名，大部分属于兼职人民调解员，远远不能满足社会形势发展的迫切需要。调解既是纠纷解决机制的“第三条道路”，也是人们日常工作、生活的必备的基本技能。我们应当从九年制义务教育阶段开始传授调解的基本知识和基本技能，使人们更快、更好地适应社会生活，在日常工作、生活中减少和化解矛盾，大事化小、小事化了，实现自我和解，从而促进社会主义和谐社会的建设。
7、制定人民调解法是营建节约型社会的迫切需要。一般来说，诉讼和仲裁耗费的时间相对较长、费用较多，难以反映诉求处置的经济性要求。而人民调解不收费，一个案件往往可以在几分种、几个小时、几天内解决，甚至可以随时出现、及时申请、即时解决，大大节约了信访资源和诉讼资源，还可以引导群众理性、合法维权，防止矛盾激化，防止对社会政治、经济造成更大的破坏，是实现社会和谐的“友好型”途径和“绿色通道”，客观上直接体现着节约型社会建设的精神内涵和实质。
我们建议，人民调解法可以采取以下的立法框架结构：
第一章 总则
第二章 人民调解组织
第三章 人民调解员
第四章 纠纷当事人的权利义务
第五章 纠纷排查制度
第六章 人民调解工作纪律和人民调解庭纪律
第七章 民间纠纷的受理
第八章 人民调解协议及其履行和执行
第九章 对人民调解工作的指导
第十章 人民调解与行政调处、司法调解的衔接
第十一章 人民调解与法院诉讼的衔接
第十二章 附则
同时，建议借鉴西方发达国家的先进做法，在民事诉讼法和人民调解法中规定，民事纠纷应当先经过调解后才能向人民法院起诉（除劳动仲裁外）。这样可以大大减少人民法院的工作量，减轻群众的诉求负担，减少群众的诉求时间和诉求成本，维护社会的平安稳定。笔者还建议，在民事诉讼法和人民调解法中加强人民调解协议的执行力。
李志刚
2007年2月15日
李志刚：男，湖南长沙市人，41岁，广东省社会科学院经济学研究生、法学研究生毕业，中国人民大学人大经济论坛“学者专栏”学者，中共深圳市委办公厅信息督查处信息员，深圳市专家工作联合会专家，湖南都市职业学院客座教授，《专家视线》杂志编委。法学主要研究方向：立法学、人民调解、消费者权益保护法、安置帮教、社区矫正、反腐倡廉法制建设。联系电话：0755-81045860 电子邮箱：leabai@126.com
四川省政务公开规定
四川省人民政府
四川省人民政府令
第201号
《四川省政务公开规定》已经2006年7月6日省人民政府第93次常务会议通过，现予发布，自2006年9月1 日起施行。
省长：张中伟
二00六年八月五日
第一章 总 则
第一条 为促进和规范政务公开工作，保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，加强对行政权力的社会监督，推进依法行政，根据有关法律、法规，结合四川实际制定本规定。
第二条 本规定所称政务公开，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织向公民、法人和其他组织公开行政管理和公共服务等情况的活动。
第三条 四川省行政区域内的政务公开工作适用本规定。
第四条 政务公开工作遵循依法、全面、真实、及时、便民的原则。
第五条 政务公开工作由各级人民政府负责组织实施并提供必要的经费保障。
县级以上人民政府负责政务公开的主管部门具体实施政务公开工作。
监察机关负责政务公开监督工作。
第六条 各级人民政府或有关单位对政务公开工作中成绩突出的单位和个人给予表彰。
第二章 政务公开的内容
第七条 行政机关和法律、法规授权的具有管理社会公共事务职能的组织应当向社会公开下列内容：
（一）职能类。
1、行政机关的机构设置、变更以及职责权限等；
2、人事任免、公务员和事业单位工作人员的考试录用、表彰公示情况等。
（二）决策类。
1、本地区经济建设和社会发展的总体规划、重大决策及实施情况；
2、经本地人民代表大会审议通过的政府财政预决算报告、调整和增减财政预算情况、与人民群众切身利益直接相关的重大专项资金分配使用情况、财政转移支付资金使用情况以及乡镇财务收支情况等；
3、政府集中采购项目目录、采购限额标准、公开招标数额标准及政府采购监督情况；
4、政府统计数据报告、审计结果报告；
5、行政事业性收费项目、依据、标准；
6、突发公共事件的发生、处置等情况；
7、自然资源开发，利用和环境的污染及其整治情况；
8、重大基础建设项目的审批和公开招标中标情况及工程进度情况；
9、国有企业重组改制、产权交易和国有资产收支情况；
10、土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等情况；
11、罚没收入的管理使用情况；
12、社保基金、住房基金、住房公积金的征集使用情况；
13、优抚、低保、五保资金和救灾款物、社会捐赠的管理、分配、使用情况；
14、税费征收和减免政策的变更及执行情况；
15、公益、公用事业投资建设、使用情况。
（三）法律文件类。
法律、法规、规章和规范性文件。
（四）许可类。
行政许可、行政处罚、行政复议、行政强制措施的依据、程序、结果。
（五）服务类。
1、教育机构的收费项目、标准和招生考试信息等情况；
2、医疗机构所用的常用药品、器械、耗材以及医疗服务等的价格；
3、提供水、电、气、燃油以及通讯、邮政、公交、运输等公用事业单位的收费项目、标准、办事程序等情况；
4、向社会承诺的事项及完成情况。
（六）法律、法规和规章规定需要公开的其他事项。
第八条 下列内容不予公开：
（一）确定为国家秘密和涉及国家安全的信息；
（二）依法受保护的商业秘密；
（三）依法受保护的个人隐私；
（四）法律、法规禁止公开的其他事项。
第三章 政务公开的方式和程序
第九条 行政机关和法律、法规授权的具有管理社会公共事务职能的组织可以通过下列方式公开政务信息：
（一）新闻发布会；
（二）政府公报；
（三）政务公开栏；
（四）办事指南；
（五）网站；
（六）服务、监督热线电话；
（七）听证会、咨询会、评议会；
（八）报刊、广播、电视等新闻媒体；
（九）档案文件；
（十）其他便于公众知晓的方式。
第十条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织当将本单位负责政务公开工作的机构名称、办公地址、职系电话、传真号码等信息向社会公开。
第十一条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当按照国家有关规定编制和公开政务公开目录，政务公开目录应包括政务公开的事项、期限和方式等内容。
政务公开目录由人民政府编制的，应当报上一级人民政府备案；由人民政府负责政务公开的主管部门编制的，应当报同级人民政府和监察机关备案。
第十二条 政务公开时间应当与公开内容相适应。对涉及人民群众普遍关注和人民群众切身利益的重要事项，实行决策前公开、实施过程动态和实施结果公开。
第十三条 各级人民政府可以在本地区的国家综合档案馆设置政府信息查阅场所，为公民、法人或者其他组织查阅、获取政务公开信息提供方便。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等公开政务信息。
第十四条 公民、法人或者其他组织要求提供政务公开内容的，应当采取书面等形式向行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织提出申请。
行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织收到申请后应当登记。对能够当场提供政务公开信息或者能够当场答复的，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当当场提供或者答复。不能当场提供或者答复的，应当在收到申请之日起5个工作日内按照有关规定予以答复，法律、法规另有规定的除外。不属于公开范围的政务内容，应当告知申请人并说明理由。
第十五条 政务公开事项变更、撤销或终止的，行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当及时公布并作出说明。
第十六条 提供政务公开内容信息不得收取费用，国家另有规定的除外。
第四章 监督管理和法律责任
第十七条 各级人民政府应当定期组织或者委托专业机构对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的政务公开工作进行评估。评估报告应当向社会公布。
第十八条 公民、法人或者其他组织认为行政机关在政务公开工作中侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十九条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当及时受理、答复公民、法人和其他组织对有关政务公开工作的举报、投诉，接受公众的监督。
第二十条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织违反本规定，有下列情形之一的，由监察机关或者负责政务公开的主管部门责令改正；情节严重的，对有责任的主管人员和其他直接责任人员给予通报批评、行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行政务公开义务的；
（二）不及时更新政国公开内容的；
（三）不及时受理、答复公民、法人和其他组织对有关政务公开工作的举报、投诉的；
（四）提供政务公开内容信息违反国家有关规定收取费用的；
（五）隐瞒、篡改、捏造或者毁灭政务公开内容的；
（六）公开不应当公开的政务内容的；
（七）其他违反本规定的行为。
第五章 附 则
第二十一条 各地、各部门、各行业可以根据本规定制定具体的实施办法。
第二十二条 本规定自2006年9月1日起施行。
