哈尔滨市城市公共交通基础设施规划建设使用管理办法
黑龙江省哈尔滨市人民政府
哈尔滨市人民政府令
第4号
《哈尔滨市城市公共交通基础设施规划建设使用管理办法》已经2013年6月18日市人民政府第25次常务会议通过，现予公布，自2013年8月1日起施行。
市长：宋希斌
二〇一三年七月七日
哈尔滨市城市公共交通基础设施规划建设使用管理办法
第一条 为了落实公交优先发展战略，加快城市公共交通基础设施建设，提高城市公共交通服务水平，根据国家、省、市有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市城市规划区内公共交通基础设施的规划、建设和使用管理。
第三条 本办法所称公共交通基础设施，包括独立建设或者与大型公共场所、公共设施、居住区等建设项目配套建设的枢纽站、首末站、中途站、调度中心、专用停车场、保养场、修理厂、出租汽车营业站、出租汽车候客点、出租汽车专用服务区、公共自行车租赁站（点）、公交专用道、公交优先信号、公交专用加气站及其它与公共交通相关的设施。
城市轨道交通基础设施的规划、建设和使用管理，按照其他有关法律、法规、规章的规定执行。
第四条 市交通运输行政主管部门（以下简称交通运输部门）负责本办法的组织实施。
财政、发展和改革、公安交通管理、城乡规划、城乡建设、国土资源、城市管理、环境保护、住房保障和房产管理等行政管理部门,应当按照各自职责，负责做好公共交通基础设施规划、建设、使用管理的相关工作。
第五条 市人民政府根据城市发展需要，制定城市公共交通优先政策，将城市公共交通基础设施建设资金列入财政预算，在设施用地、路权分配、财税扶持等方面给予保障。
第六条 市交通运输部门应当会同市城乡规划主管部门组织编制《哈尔滨市公共交通基础设施规划》，报市人民政府批准后实施。
《哈尔滨市公共交通基础设施规划》作为城市公共交通规划的组成部分，应当纳入《哈尔滨市城市总体规划》和《控制性详细规划》。城乡规划主管部门在组织编制《控制性详细规划》时，应当征求交通运输部门意见。
城市建设应当优先规划实施公共交通基础设施建设。
第七条 按照规划，需要配建公共交通基础设施的住宅、公共场所和公共设施等建设项目，应当根据本办法第十条的设置要求合理配建。
第八条 公共交通基础设施建设以政府投资为主，鼓励社会其他组织或者个人以投资、合作等方式参与公共交通基础设施建设。
第九条 新建公共交通基础设施用地的地上、地下空间，可以按照市场化原则实施土地综合开发。
现有的公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发。
第十条 公共交通基础设施的设置应当符合《哈尔滨市公共交通基础设施规划》、《哈尔滨市城市公共交通基础设施设置规范》，并执行国家、省、市有关规定和技术标准。
《哈尔滨市城市公共交通基础设施设置规范》由市交通运输部门会同有关部门拟定，报经市人民政府同意后实施。
第十一条 城乡规划主管部门在办理涉及公共交通基础设施的建设项目审批事项时，应当对公共交通基础设施的建筑规模、功能和形式是否符合实际需要征求市交通运输部门意见。
第十二条 配建的公共交通基础设施应当与建设项目主体工程同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。属于分期开发建设的,应当在首期建设项目中完成配建公共交通基础设施的建设。
第十三条 公共交通基础设施建设项目竣工后，建设单位应当按照规定组织竣工验收，并通知市交通运输部门参加。
第十四条 公共交通基础设施竣工验收合格后，建管双方应当按照有关规定及时办理建管交接手续。
第十五条 已投入使用的公共交通基础设施，使用和管理单位应当按照有关规定实施管理和维护，发现损坏的，应当及时维修，确保发挥正常使用功能。
任何单位和个人不得擅自改变公共交通基础设施使用性质，或者擅自迁移、拆除和占用公共交通基础设施。
市交通运输部门应当对公共交通基础设施的使用情况进行监督。
第十六条 单位和个人违反本办法规定，有下列行为之一的，由市交通运输部门责令改正，并按照下列规定处罚：
（一）擅自占用公共交通基础设施的，处以二百元罚款；
（二）擅自迁移、拆除公共交通基础设施的，处以五百元以上一千元以下罚款；
（三）擅自改变公共交通基础设施使用性质的，属于经营行为的，处以一万元以上二万元以下罚款；属于非经营行为的，处以五百元以上一千元以下罚款。
第十七条 违反其他规定的，依据有关法律、法规、规章的规定实施处罚。
第十八条 相关行政管理部门及其工作人员存在未按照规定编制专项规划、审批、验收等不依法履行职责的行为，由具有行政处分权的部门依据《哈尔滨市行政问责规定》实施问责。
第十九条 本办法下列用语含义：
（一）枢纽站，是指几种运输方式或者多条公交线路交会衔接转换的场所，主要是市内公共交通与铁路、长途客运、水路客运、航空客运的换乘节点，也包括市区内商务区、办公区等区域公交线路较为集中、客流集散量较大的大型公共场所；
（二）首末站，是指城市常规公共交通线路始发站和终点站；
（三）出租汽车营业站，是指设置在乘客集中区域，具有运营、停车，驾驶员餐饮、休息等功能的出租汽车营业活动场所；
（四）出租汽车专用服务区，是指具有供驾驶员休息、就餐、如厕、车辆清洗、维修等功能的出租汽车专用服务场所。
第二十条 本办法自2013年8月1日起施行。
在WTO框架下对我国面临的跨境污染输出问题的法律思考
沈绿野（河海大学人文院环境与资源保护法学系硕士研究生导师，南京，210098）
肖 田 （河海大学人文院环境与资源保护法学系2002级硕士研究生，南京，210098）
摘要 在加入WTO以后，我国在防止外国污染物跨境输出方面将面临十分严峻的挑战。本文试对这种现象进行分析，指出其产生原因、基本形式及发展趋势，并从微观的层面上，以我国现行法律规定为基本制度背景，对三种典型的外国污染物跨境输出行为予以重点关注，并给出相应的法律应对策略。
关键词：污染输出 跨境 WTO
Abstract Our country is now facing a serious challenge that so much pollution coming abroad has been arriving .The theme is going to analyze this phenomenon, points out the reasons, basic forms, and the developing trend of that. Also, it will concern the three typical “international pollution displacement” behaviors backgrounded by the present law arrangement situation in our country, then the paper tries to put some counter law measures forward.
Key Words: Pollution-output transboundary WTO
随着经济全球化的迅猛发展，特别在WTO规则成为全球贸易秩序主宰的今天，旧的贸易屏障迅速坍塌，而新的防御结构有待完善，在贸易壁垒的重构间隙，特别是对于那些法制进程滞后于WTO普遍规则要求的国家，跨境污染转移已变成一种常见的现象，跨境污染的发生频率和造成的后果，随着科技的发展，非但没有减轻，反而愈演愈烈，已经从简单的直接垃圾出口，发展到输出污染技术设备乃至整个行业，所造成的环境损害也有个别、微观发展到普遍、巨量，而且难于治理。现实中的污染转移现象可以分成两类：一是在人为控制下的跨境转移行为以及随之出现的污染物或污染后果，污染转移的全过程在特定主体的有意识的控制之下，转移污染本身是其直接或间接追求的目的，如走私电子垃圾；另一类则是在自然力的作用下发生的、其转移过程和后果不由当事人的主观意志决定，如由火山爆发引起的灰尘污染，由于意外事故发生的污染，如切尔诺贝利核电站泄露事故。
学界有学者著文论述的污染跨境转移似限于发生在国与国之间的以走私，贸易，或投资为形式的污染位移，这种位移具有明确的目的地，而在实际中，存在这样的情况，有污染跨境转移的发生，但是不存在明确的对象和目的地，因而也更加难以防治。最典型的例子就是大气污染的转移和通过海洋水体的污染转移。为了区别上述的两种情形，本文采纳“输出”的概念，强调本文所谓污染位移的目的地特定性，所以，实际上本文所关注的问题就是对环境污染转移现象分类的第一种。。
一、 跨国污染输出的现状及成因分析
（一）我国面临的跨国污染输出的现状
改革开放以来，我国政府加强了环境保护工作，对危险废物的越境转移和污染密集产业引进，采取了严厉禁止和坚决反对的态度。1990年3月22日，中国政府签署加入了《巴塞尔公约》，同时在我国制定的一系列环境保护法律、法规中都做出了危险废物的越境转移和污染密集产业引进的限制性规定。
近年来，我国部分地区从境外转移污染的事件时有发生。从这些事件分析，发达国家向我国污染输出主要有以下形式：1
（1）兜售“资源性”废物为名，通过直接贸易形式把“洋垃圾”转移至我国。即污染物的直接输出；如近期，浙江台州、广东南海等地区洋垃圾拼成“名牌电脑”事件，屡被媒体曝光，针对这一问题，在国务院新闻办举行的记者会上，国家环保总局副局长汪纪戎专门回答了记者的提问。2上海南京也曾经发生类似“洋垃圾”进口的事件。
（2）通过提供假检验证书或其他欺诈手段，向我国输出在本国禁止生产和流通的有害产品，一般是一些已经被淘汰的库存产品。即污染产品的输出；
（3）以直接贸易的形式向我国输出在本国禁止生产的石棉、铸造、有色金属冶炼、化工、医药、纸浆生产等高污染产业或者项目，即对环境产生污染的技术设备和污染行业的输出。有些地方面制定了各种优惠政策以吸引外资。一些外商以此为机会，在我国不少地区投资兴建污染治理费用高、处理难度大、易给我国带来严重污染和危害的生产性企业，以获得高额利润。
污染跨境输出实质是污染致害后果和治理补救责任的转移。本质上反映发达国家与发展中国家在经济发展问题上的对立，一方面发达国家在占有大部分经济资源的同时，还想要享受优质的局部环境，于是，通过各种手段转移环境危险；另一方面，发展中国家希望获得发展，不得不已牺牲自己的生存环境质量为代价。在这种短视环境观念的支配下，这样的一场交易最终没有获利者，双方都将为此付出沉重的代价。好在随着人类理性的崛起，可持续发展战略已被普遍认同，积极合作，共同控制污染的跨境输出已经成为各国共识。
（二）跨国污染输出的成因分析
促使污染跨境输出的原因归纳起来有如下几个：
1、污染废物发生量的膨胀
全世界每年产生的危险废弃物约有3亿吨，其中90％产生于发达国家。这还只是平均水平，对于发达国家，由于其环境标准往往高于发展中国家，因此在发生同样经济收益量的前提下，其被列为有害废物的副产品的相对数量偏高，这在客观上也促使发达国家通过废物的跨境输出来缓解其国内的环境压力。
2、发达国家转嫁环境危险动机的客观存在
各国的经济发展水平、国民的环保意识、环境的经济价值观念的不同带来对有害废物贸易的经济价值评价观的差异。发展中国家由于受经济文化发展水平的制约，满足于进口废物带来的短期资金收入，而发达国家通过输出有害废物，可以节约大量的用于环境治理的资金，还会取得国际贸易利益。据统计，危险废物在非洲处置大约需40美元一吨，而在欧洲需要4-25倍的费用，在美国为12-36倍。3 目前，很多发达国家在处理危险废物方面的环保法规和标准都日益严格起来。在美国，1吨有毒废物的处理费高达400美元以上，比70年代上涨了16倍。而在一些发展中国家，因环境标准低，危险废物的处理费仅为美国的1／10。这种差价使一些垃圾商为从中牟利，把大批有害废物越境转移到发展中国家来。据报道，仅1986—1988年间，发达国家向发展中国家出口的危险废物就达600多万吨。目前，每5分钟就有一船危险废物跨越国界。1996年4月发生在北京市平谷县的“洋垃圾”事件也是美国违反《巴塞尔公约》，假借出口混合废纸的名义向中国倾倒有害废物的典型事件。
3、发展中国家国民环境保护的行政和法律体制不健全，废物处理有待引进先进的市场机制
相对与发达国家而言，发展中国家普遍存在民众环境意识薄弱、环境法规不健全、执法不力、缺乏再生利用和无害处理有害废物的能力的状况。主要体现在：（1）有害废物管理体制不完备，人员素质不高，管理水平有限，有的环保部门甚至没有专门的废物处置管理机构。（2）用简单粗糙的方法处置有环境危险的废物，如有的直接将工业废料与生活垃圾混在一起，用普通的掩埋或露天焚烧的方法处置。（4）有害废物市场处理体系有待建立。在一些发达国家，废物的分类、收集、回收、再利用已形成一个专门的行业，如美国的Laid Law环境服务公司是一家国际性的环境产业公司，在工业和有害废物管理、处理和处置方面都有很大的业务量。而在我国及其他一些发展中国家，这种体系尚处于低水平的萌芽状态。就我国而言，这种处理是通过遍布各地的资源再生公司体系来完成的，但由于缺乏相应的技术和资金支持，所谓资源再生的过程只是选择范围极有限且技术含量很低的废物回收，仅限于纸质，塑料质，金属质等的废物。对于其他种类的大量废物，在城市则由城市环境卫生部门通过集中收集至郊区的垃圾场焚烧或者掩埋，而在农村，各种生活工业垃圾基本上处于无人过问的状态，由于农村废物排放的分散性，污染的控制难以有效进行，对环境有巨大的潜在破坏可能性。
4. 现有的国际贸易理论，投资理论，技术转让理论的缺陷
现有的国际贸易理论，投资理论，技术转让理论的最大缺陷是追求狭义的经
济比较效益，而没有考虑广义的社会生态环境效益，其中许多理论本身就为发达
国家向发展中国家输出污染提供了依据。
国际贸易理论很多。与贸易和环境较为直接相关也较为典型的是比较优势论。该论是国际贸易的基础理论，其中心思想是：在资本和劳动在国内可以自由流动而在国际上不能自由流动的前提下，通过国际经济贸易，发挥各自的比较优势，可以达到两害相权取其轻，对各方都有利。该论有其正确的一面，但它的缺陷是仅考虑了各方的静态利益而忽视了动态利益，考虑了狭义的经济效益而忽视了广义的社会效益。特别是这一理论可以成为发达国家向发展中国家通过贸易输出危险废物，通过投资输出污染密集产业的理论依据。从表面上看，这种贸易和投资符合自由化原则，对双方都有利：就输出危险物者而言，让垃圾在国内作环保处理成本很高，而输出废物基本没有成本；发达国家转移污染密集产业既可以把生产过程和危险物“名正言顺”地转移到发展中国家，又可以享受投资的利润；就发展中国家而言，购买危险废物价格便宜，又可得到可再生资源，接受污染密集企业也可创造就业机会。这样似乎可使双方的比较优势得以发挥。但是，如果这种比较利益再宽松的环保要和生态环境代价求下就能获得，那么其结果将是使输入方付出巨大的生命健康代价。
国际投资理论也很多。象维农的产品周期论，该论被用于解释发达国家对发展中国家直接投资的动机。该论认为产品周期是产品运动的普遍现象，主张在新产品阶段实行垄断，用少量产品向经济结构和消费结构相近的国家出口；在产品成熟阶段选择经济水平，消费结构相似的国家作为投资对象；待到产品标准化阶段，为进一步降低产品成本，便在发展中国家寻找投资机会，再将产品出口到母国这实际就是将国内即将或已经被淘汰，高能耗物耗，高污染的产业让发展中国家去生产，然后把干净的产品出口到母国。日本小岛清的边际产业扩张论则明确主张日本企业的对外投资从本国已处于劣势的产业依次开始。所以这一理论也为转移污染密集产业提供了依据。4
5、国际立法的缺失
1989年3月22日，联合国环境规划署在瑞士巴塞尔召开了“制定控制危险废物越境转移及其处置公约”的专家组会议和外交大会，签署了《关于有害废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）。该公约生效时间为1992年5月5日，有104个国家成为该公约的缔约国。公约签订的目的是控制并把隶属公约管辖的废弃物越境减少到最小程度，把产生有害废弃物减少到最低程度，包括尽可能对废弃物产生源进行处置和回收；帮助发展中国家和经济转轨国家对他们产生的有害废弃物和其他废弃物进行有利于环境的管理。5在危险废物跨境转移的法律控制上，公约具有里程碑的意义，但作为南北对话和斗争的产物，它还存在很多不足：
(1)公约对许多关键性的概念的规定过于原则，内涵外延模糊，不能被确定援引。如对于“有害废物”的界定，列举于附件一，二中，同时也规定缔约国也可以国内立法将其他废物定义为有害废物，并未给“有害废物”一个统一明确具体的定义，不同国家有不同的有害废物标准，具体到个案还是只能通过当事双方协商解决，这样以来，公约存在的意义就值得商榷了。又如，公约规定 “各缔约国应采取适当措施，以确保有害废物和其他废物的越境转移仅在下列情况才予以许可：当出口国没有适当的处置场所或技术能力和必要的设施、设备能力，以无害环境而且有效的方式处置有关废物时”，6但对于“适当”、“技术能力”等词的含义无统一的解释，发达国家可能以本国环境标准高为由，认定自己“没有适当的处置场所或技术能力和必要的设施、设备能力"，从而为其跨境输出污染物的行为辩解。
（2）公约有的规定前后矛盾
最明显的是第4条和第11条，对此，学界的意见比较统一。公约第4条规定，禁止向非缔约国出口或从非缔约国进口有害废物；第11条规定，各缔约国可同其他缔约国或非缔约国缔结关于有害废物越境转移的协定，只要求此类协定不减损本公约以环境无害方式管理废物的要求。7因为公约对何谓“环境无害管理”这一关键概念无明确规定，使得缔约国可以任意解释该条款，在实际上，缔约国的有害废物出口并不受控。“11条的规定尽管与《维也纳条约法公约》的原理相符，但仍被认为是对公约的严重减损”8 “11条在公约磋商时，是对最具争议议题达成的最后妥协，其用词也十分模糊，基于此，成员方会议至今未对规定与现存的协议的协调性进行深入研究。”9所以也有人指出，《巴塞尔公约》所建立的法律体系在实际上被用到了其初衷的反面。
（3）实施公约的困难
缔约国尤其是发展中国家是否有能力执行公约的各种复杂的规定，直接决定了公约是否能被有效率地实施。如对于PIC（事先知情同意制度）和同意程序，出口国进口国及经过国主要面临的问题是：不知道将有有害废物经过或进口到本国；没有充足的专业知识和技术来评价一个有害废物的越境转移是否可以接受；没有进行通知和同意的管理能力；对于将要进行的有害废物转移的专业评估没有足够的信息帮助。故Kummer认为，成功采纳PIC制度需要靠国家先进的环境管理设施和规定；当大部分发达国家都存在问题，却要求发展中国家或转型中的国家有效执行该机制是不可能的。因此公约规定的控制，监督，PIC制度，交换信息等制度需进一步完善。发达国家应更多向发展中国家转让先进技术和设施，帮助发展中国家有效地执行公约。10
二、 控制跨境污染输出方面现有的法律规定
跨境污染问题涉及到的法律关系包括国内法和国际法两个方面，从污染物跨境发生的过程来看，有害的污染物一旦产生，其产地的法律对即有管辖权；当污染物准备出口，它必然面临国际通用贸易规则的约束，当污染物运抵目的地时，当地的法律对其的准入也设定了一系列的规则；最后，当跨境污染输出事件的当事各方之间发生纠纷时，也要借助于国际公约、协定、条约来解决问题。
就中国而言，现在面临的主要是在加WTO后现有的法律规则同WTO规则靠拢和协调的问题。
