乌鲁木齐市行政机关及其工作人员工作态度和效能问题投诉处理办法
新疆乌鲁木齐市人民政府 乌鲁木齐市监察局
乌政办〔2002〕195 号
批转市监察局关于《乌鲁木齐市行政机关及其工作人员工作态度和效能问题投诉处理办法》的通知
乌鲁木齐县、各区人民政府，乌鲁木齐经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会，市属各委、局、办：
《乌鲁木齐市行政机关及其工作人员工作态度和效能问题投诉处理办法》已经市人民政府50次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○二年七月二十四日
乌鲁木齐市行政机关及其工作人员工作态度和效能问题投诉处理办法
(乌鲁木齐市监察局 二○○二年七月)
第一条 为进一步加强对行政机关及其工作人员的监督，切实改进工作态度，提高行政效能，优化投资和发展环境，根据《中华人民共和国行政监察法》和国务院《国家公务员暂行条例》及有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于对本市行政区域内行政机关及其工作人员的投诉与处理。
第三条 本办法所称行政机关，包括市、区（县）人民政府工作部门及其他具有行政管理职能的部门。
第四条 本办法由市政府投诉处理机构组织实施。
各区（县）人民政府和市政府工作部门及其他具有行政管理职能的部门应当设立投诉处理机构，负责处理投诉事宜。
第五条 各级投诉处理机构应当向社会公布投诉途径、职责及有关要求，按照处理权限对投诉事项及时予以办理或转办，做到件件有着落，事事有结果。
第六条 行政机关有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员视情节给予以下处理：情节较轻的，给予批评教育或警告处分；情节较重的，给予记过、记大过、降级处分；情节严重的，给予撤职、开除处分；违反党纪的，给予相应的党纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一） 擅自设置审批事项、增加审批程序，或将审核程序改为审批程序的；
（二）擅自设立行政事业性收费项目或罚没项目的；
（三）擅自变更行政事业性收费或罚没范围、标准，或对批准机关已明令取消或降低的行政事业性收费项目、罚没项目仍按原定项目或标准收费、罚没的；
（四）下达或变相下达罚没指标，或实施行政事业性收费、罚没不出具票据的；
（五）在办理审批事项或进行证照审验过程中，将本部门职责范围内的业务转移到各类中介服务机构，从中提取代理业务费用的；
（六）向行政管理相对人摊派、索要赞助、转嫁费用或无偿占用行政管理相对人财产、物品的；
（七）擅自进行执法检查，或超越管理权限、管辖范围进行检查的；
（八）未兑现公开承诺，违反规定干预经济活动，造成不良社会影响或给行政管理相对人造成经济损失的；
（九）滥用强制措施，干扰行政管理相对人正常生产经营活动或造成不良社会影响的；
（十）其他滥用职权，侵犯行政管理相对人合法权益的行为。
第七条 行政机关工作人员有下列行为之一的，对直接责任人员视情节给予以下处理：情节较轻的，给予批评教育，责令作出书面检查；情节较重的，给予警告、记过、记大过处分，取消当年评优评先资格并扣发年终精神文明奖金；情节严重的，给予降级、撤职或开除处分。
（一）在办理审批事项过程中，对符合规定条件、手续完备的申请，无故拒绝办理或超时限办理的；
（二）申请资料不全，未一次清楚告知申请人补充事项和具体要求的；
（三）擅自脱岗、离岗、不坚守岗位的；
（四）参加可能影响公正执行公务的宴请、娱乐、旅游等活动或利用职务之便，为本人、亲友等谋取非法利益或接受馈赠、报销费用的；
（五）在依法执行职务过程中，未向行政管理相对人出示行政执法证件，告知执法依据的；
（六）在依法履行职责过程中，态度冷淡、生硬、蛮横、粗暴，造成不良社会影响的；
（七）不按规定程序办事，影响政府形象的其他行为。
第八条 对有本办法第六、七条所列行为之一的，有关单位和个人可采取电话、信函或当面投诉等方式向投诉处理机构投诉。
第九条 投诉人应当据实向投诉处理机构反映情况，并告知投诉人姓名、联系方式等事项。
第十条 投诉处理机构应按下列规定处理投诉事项：
（一）接到投诉后，能立即处理的，应立即处理，不能立即处理的，应做出明确解释；
（二）对可直接处理的事项，应在十日内处理完毕。投诉人要求答复的，应及时予以答复。特殊情况经投诉处理机构主要领导批准，可适当延长时间，但须向投诉人说明情况；
（三）对转办的投诉事项，应在三日内责成有关部门在本条第（二）项规定的时限内予以处理。
第十一条 被投诉人有下列情节之一的，可从轻、减轻或免于处分：
（一）被投诉人及时纠正错误，未造成严重后果或在整改期限内，按整改要求及时纠正的；
（二）检举他人滥用职权、不按规定程序办事，经查证属实的；
（三）有其他从轻、减轻或免予处分情节的。
第十二条 被投诉人有下列情节之一的，不追究责任：
（一）行政管理相对人弄虚作假，致使被投诉人无法作出正确判断的；
（二）法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或规定不明确，致使被投诉人无法正确执行的；
（三）有其他免于追究责任情节的。
第十三条 被投诉人有下列情节之一的，从重或加重处分：
（一）干扰、阻碍调查或对举报单位、个人打击报复的；
（二）拒绝或故意拖延退还、上缴违规所得财物的；
（三）有其他从重或加重处分情节的。
第十四条 有关处理结果纳入该部门年度队伍建设评估及个人年终考核，作为个人考核定等和干部使用的重要内容和依据。
第十五条 本办法自公布之日起施行。
电子商务中《消费者权益保护法》适格主体研究
张雨林 中国电子商务协会政策法律委员会
注明:本文载《电子商务》 2007年第1期
摘 要：本文首先阐述了电子商务中消费者权益保护现状；其次对电子商务中《消费者权益保护法》适格主体进行了界定，其中详细分析了C2C交易模式中个人销售者是否可以成为经营者；最后建议从立法层面确定电子商务中经营者与消费者的概念并对经营者进行有效的监管。
关键词：电子商务；消费者；经营者；适格主体；
一、电子商务中消费者权益保护现状
近年来，我国网商群体从400万迅速增长到2000万的规模，采用电子商务手段开拓交易市场，成为一股迅猛的潮流，电子商务发展前景十分可观。然而伴随电子商务的蓬勃发展的是：网络购物成为在消费者投诉的重点，其中对B2C和C2C交易中的投诉占大部分。根据中消协发布的数据，2005年，涉及互联网的投诉达7189起，与上一年相比，增长幅度达到96.3％，增幅居各类投诉的首位。事实上，网络销售坑骗消费者事件的实际发生数要远远高于这一数量，因涉及金额不多或不法商家无迹可寻等各种因素，多数消费者最终选择放弃投诉。如此众多的网络欺诈对电子商务是不利的，可能导致消费者对电子商务失去信任与信心，这不利于电子商务在我国的普及与发展。
目前《电子签名法》、《电子支付指引（第一号）》都已经出台，但因为该类法规并未直接对电子商务消费者权益保护作出明确的规定，且在现阶段该类法规对普通消费者的适用具有一定的不可操作性，而有关网络欺诈的事件屡屡发生并呈上升趋势，说明我国在此领域对消费者权益保护的立法还不够完善，需要进一步。《江西省互联网上经营主体登记后备案办法》明确指出，今后“网上开店”不仅要办照，而且必须进行网上备案。B2B、B2C、C2C交易模式都属于监管范围之内。这意味着网上经营主体登记备案的方式将从政府方面对网上的经营者进行宏观的约束与限制，但这种约束与限制从目前我国的网络现状来看，仅仅限于“宏观”层面，而且《办法》作为地方规章，本身具有地域局限与无强制力。由此看来，《办法》的实行象征意义要远远大于其实际意义。
对网络消费者权益保护单从加强行政监管、实行行业自律、建立信誉评价机制、完善社会信用体制等方面入手是远远不够的，任何制度的完善都需要立法作为基础与指导。《消费者权益保护法》作为消费者权益保护体系的基础，现阶段面临的关键问题是：其在电子商务中适格主体的界定。这是《消法》在电子商务环境是否适用与解决电子商务消费纠纷的依据，也是建立网络消费者权益保护体系的法理基础。
二、电子商务中《消费者权益保护法》适格主体的界定
电子商务中可能存在消费者与经营者的交易模式有三种：B2B、B2C、C2C，其中B2C模式中存在消费者与经营者是毫无争议的。值得探讨的是：B2B、C2C模式中是否存在消费者与经营者，对电子商务中消费者与经营者主体资格的界定涉及到该问题的解决。
我国现行的《消费者权益保护法》并没有明确界定消费者的概念，也没有对消费者的主体资格进行说明。根据国家标准局《消费品使用说明总则》的界定，可以成为消费者主体的只能是“个体社会成员”。而目前有些学者认为若单位购买生活资料最后也是由个人生活消费而使用，那么该单位和集体是属于消费者权益法保护范围的。在这种特定情况下， “单位”、“集体”或者“组织”是否构成消费者的主体值得商榷：
首先，国际通行的规则是将消费者定位于个人。从目前法学理论界的观点和世界各国消费者权益保护法的立法惯例看，消费者的主体资格只限于个人，例如：《牛津法律大辞典》解释是，消费者是指那些从经营者处购买、获得、使用各种商品和服务的人；国际标准化组织（ISO）消费者政策委员会定义为，为个人目的购买或使用商品和服务的个体社会成员；《欧盟消费者远程合同指令》定义为，非出于商业、买卖、职业目的而缔结合同的任何自然人。
其次，只有自然人才能成为最终消费的主体，单位购买生活资料的基点仍是个人生活消费。消费者权益保护法所指的消费是个人消费，或者说是直接消费。在单位作为商品的买受人，服务合同的订立者时，其不能直接进行生活消费，不能作为最终消费者。法人或其他组织因消费而购买商品或接受服务应由合同法调整，而不应受消费者权益保护法调整。如果单位坚持依照《消法》来主张权利，这种情况下它相当于我国民事诉讼制度中的诉讼代表人。
最后，从消费者权益保护的立法角度看，立法宗旨是为了保护交易中弱势一方，就单位所具有的实力而言，很难将其视为市场中的弱势一方。消费者在交易过程中作为个人往往处于弱者地位，故受到消费者权益保护体系的特殊保护。且其与经营者相比较缺乏交易经验或缺乏足够的交易信息和交易能力，从而导致在交易中已不具有和对等经营者的实力，所以要求国家立法进行干预；而法人或其他组织在进行交易时，有足够的经济实力与团体力量和经营者抗衡，甚至在某些情况下处于强势地位，法律上无给予特殊保护的必要。
因此，具有消费者主体资格的只能是个人，本文将“消费者”定义为：消费者是为生活消费目的购买、使用商品或者接受商业性服务的，由国家专门法律保护其消费权益的个体社会成员。电子商务只是人们生活消费的手段之一，它没有改变消费者的定义及法律保护，所以现行法对消费者的定义适用于电子商务中的消费者。根据上文，电子商务中具有消费者主体资格的为：出于生活消费目的通过互联网购买、使用商品或接受商业性服务的个人。那么，B2B交易模式中的单位购买者不具有网络消费者的主体资格，即B2B交易模式中不存在消费者与经营者。
消费者与经营者是相对应、相对立的二者，没有经营者就没有消费者，反之亦然。我国《消费者权益保护法》对经营者的概念未作解释，也未对其主体资格进行界定。《反不正当竞争法》规定的经营者有法人、其他组织和个人。《产品质量法》用的是“生产者”、“销售者”概念，未将两者合称。实践中，经营者的概念也不明确，对其的认定没有统一的标准，我国对经营者注重的是经营许可证或商业行为。根据我国的实践情况，本文对经营者的定义强调的是“取得经营许可证”，故将“经营者”界定为：指以营利为目的，从事商品生产、销售和商业性服务，并已经取得经营许可证的法人、其他组织和个人。同时，本文认为电子商务中具有经营者主体资格的有：通过网络技术手段达到营利目的，从事商品生产、销售和商业性服务的法人、其他组织和个人。即经营者不仅仅存在于B2C交易模式中——在C2C交易模式中，虽然销售方为没有经营许可证的个人，但个人销售者应被视为经营者，以令其对应的购买者自然成为消费者，双方行为受消费者权益保护法调整。具体的原因有以下几点：
1.从消费者权益保护的立法角度看，消费者作为分散孤立的个人，实力弱、手段弱，在消费时处于不利或弱势地位，《消法》强调经营者与消费者处于平等地位，并且在规定中侧重于对消费者的特殊保护；在网络交易环境下，因网络的虚拟化、技术化、无纸化（电子化）使消费者更处于不利或弱势地位。且信息不对称性等因素更加严重，[1]例如：在C2C交易中，在线销售者只是披露商品信息或自己的身份信息，消费者无法对其信息作出真伪的鉴别。如果销售者披露的信息存在虚假，那购买者的权益将无法得到保障。信息不对称在C2C交易模式里表现的淋漓尽致，整个交易过程中购买者始终处于弱势地位。
2.在C2C交易模式下，企业以个人身份注册并从事经营完全可能，而购买者很难得知与其交易的对象究竟是企业还是个人。如果法律一概将企业注册为个人用户的销售者排除在经营者的范围之外，那么与这类销售者进行交易的个人购买者不会被法律视为消费者从而无法受到特殊的保护。
3.C2C交易中，大部分的个人销售者以出售商品为业，主观上具有营利目的，客观上存在营利行为。由于网络的特性，个人销售者可以只凭借个人身份证或相关证件开设“店铺”，销售商品。其“店铺”规模及产品种类甚至可以和现实生活中的商家相媲美，甚至规模更大、种类更多。其销售方式涉及“拍卖”、零售、批发等。这类个人销售者的性质和现实生活中的经营者是一样的，唯一的区别是其不需要经营许可证就可以在网上经常性地从事经营活动。将这一类个人销售者视为经营者，更有利于网络消费者权益的保护。且当前网民对C2C交易中产生的纠纷或欺诈，都认为应当属于消费者权益保护法体系的救济范围。事实上，在C2C交易中遭受欺诈的网民很大都选择向相关的消协或工商部门投诉。
C2C交易模式中，如何以特定的标准来确定个人销售者为经营者，这涉及到制订法律的技术问题，本文不作论述，但建议从以下几个方面考虑：1.个人销售者是否以出售商品为业，具有营利目的。2.个人销售者出售商品的数额或交易频率具体达到的标准。3.个人销售者“店铺”货物的库存量具体达到的标准。
三、相关立法内容与监管措施建议
在目前网络法律规范与政府监管制度不完善的状态下，笔者认为应当考虑从立法层面确定电子商务中经营者与消费者的概念，对《消费者权益保护法》若干内容进行修订或是出台电子商务领域消费者权益保护的单行法规，以推动电子商务的普及与发展：
1、明确网络消费者的概念。这有利于网络交易纠纷中消费者身份的确定，从而可以令被侵权人明确选择合适的法律与合适的救济途径。目前，在国外的有关电子商务消费者权益保护的法规中都明确消费者的概念，如：《新西兰电子商务领域消费者保护示范法》规定：消费者指任何自然人；《加拿大电子商务领域消费者保护指南》规定：消费者为个人、家庭成员、亲戚的需要而进行商业交易的个体社会成员。
2、确定网络经营者包含自然人和法人。这一点的确定较现行的消费者权益保护法规将扩大对消费者权益的保护，从而可以适用于电子商务中涉及消费者权益的各种交易模式，令消费者在需求救济时有法可依，并且这一点的确定也符合电子商务发展的趋势。《欧盟消费者远程合同指令》中的经营者是指任何自然人或法人，其以商业或专业能力缔结合同；《新西兰电子商务领域消费者保护示范法》中对企业的定义为：任何个人或法人，包括从事1986年《公平交易法》中界定的政府机构。值得探讨的问题是：网络经营者为个人时是否必然需要取得经营许可证。
