证据审查中所具备的能力要求
杨亚新
在证据审查中，根据《行政证据规定》，主要有四项内容：（1）当事人举证的期限；（2）当事人质证的方式；（3）合议庭认证的方法；（4）证据的证明标准。其中，需要重点把握的是举证、质证和认证的方法，以及证据的证明标准和相关能力。
一、当事人的举证期限
举证期限，是法律、法规和司法解释以及审理法官对当事人向法庭提交证据材料的时间要求和限制。行政诉讼中，规范举证期限的主要依据是《行政诉讼法》和最高法院的司法解释，被规范的当事人首先是被告，其次才是原告和第三人。
对被告举证期限的规定，主要是《行政诉讼法》第四十三条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。《行政诉讼法解释》第二十六条规定明确，被告在收到起诉状副本之日起十日内，不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。《行政证据规定》第一条明确，未经申请和批准，逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。应注意在程序上把握好。
对原告和第三人举证期限，《行政诉讼法》和司法解释未作具体规定，但《行政证据规定》第七条明确，应当在开庭审理前或者法院指定的交换证据之日提供；因正当事由经申请和批准可在法庭调查中提供；逾期提供的视为放弃举证权利。一审中无正当理由未提供而在二审中提供的，不予接纳。
由此可见，行政诉讼中举证责任的行为责任和结果责任可以分离，原告和第三人主要承担行为责任《行政证据规定》，被告则既要承担行为责任也要承担结果责任。
二、质证的方式
（一）庭审质证
庭审质证，是开庭审理中，在当事人举证的基础上，合议庭组织其他当事人对提出的证据进行辨别、承认或反对及其理由的诉讼活动。行政诉讼中，主要是在被告举证的情况下，组织原告和第三人对被告提出的证据进行辨别，承认或反对并说明理由的活动。
具体如何质证呢？《行政证据规定》第三十九条第一款规定，当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。这里有两点说明需要：
1、证据“三性”的质证（审查）顺序。“关联性、合法性和真实性”的排列，反映了法庭质证和认证的逻辑顺序，也是“三性”所具有的不同功能的要求。
2、证据效力的理解，《行政证据规定》第三十九条第一款中“……针对证据有无证明效力以及证明效力大小……”，其中的两个证明效力的含义是否相同，回答是否定的，前一个证明效力相当于证据效力，后一个证明效力相当于证明力。证据法上有两个重要概念，证据能力、证明能力。
（二）组织质证的方式
质证应根据具体案件需要，可以一证一质，也可以一组一质。质证过程中，应允许当事人阐明质证观点的理由，必要时可穿插进行辩论，以进一步辨别证据的关联性、合法性和真实性，为认证奠定基础。
（三）质证的三种特殊情况
1、在庭前交换中无争议的证据无须质证，法官当庭说明后可直接认定，但当事人当庭提出异议的，属例外，可再质证；
2、涉密证据不需在开庭时公开质证，可以出示在交换证据或不公开开庭时出示和质证，不可出示的交合议庭附卷并记录在案；
3、被告拒不到庭时其提供证据的，除庭前证据交换时无争议之外，因无法质证而不能作为定案证据的证据，予以排除。
三、认证的方式
庭审认证，是开庭审理中，在当事人举证、质证的基础上，合议庭可视情当庭归纳认定证据的关联性、合法性和真实性，为综合认证奠定基础。总体上讲，认证，是由法官为经过庭审质证的证据（以及特殊情况下无须质证的证据），按照法定的程序和依据，对其能否作为定案证据进行衡量，并据此对案件事实作出判断的行为或过程。
（一）认证的原则
1、公开原则
认证公开原则是实现司法公正的前提和关键。司法公正的关键在于客观、公正地认定案件事实，而案件事实是以坚实可靠的证据为基础的。
2、说理原则
认证应当说明理由，围绕证据的客观性、关联性、合法性展开，以此为标准充分阐明确认或否认的理由，客观、全面、实事求是地分析当事人的质证意见，综合各种情况，依法作出正确的认定。
3、合议原则
行政诉讼的审判组织是合议制，认证是合议庭成员集体对证据材料的证明力进行判断、确认的诉讼活动，不能由审判长个人说了算。
（二）认证规定
《行政诉讼法》未规定法官如何认证，《行政诉讼法解释》也未规定，《行政证据规定》则作了明确。
1、总体规定
《行政证据规定》第五十三条规定，“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”其中，“对……证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，”明确了法官行使审查判断证据权力时的具体方法。
2、具体规定
证据“三性”的要求，《行政证据规定》第五十五条规定证据合法性要求，第五十六条规定证据真实性要求。
（三）认证规则
《行政证据规定》依据证据效力的不同，大体划分了应予排除的证据（第五十七至六十二条）、需要补强的证据（第七十一条）和可以单独作为定案根据的证据（第七十条）并明确了自认规则（第六十五条至第六十七条）和优势证据规则（第六十三条）。
（四）认证纠正程序
（五）操作方式
1、认证的内容。应根据具体案件在庭审过程中的审理情况对一些当事人之间无异议的和争议不大的证据，当庭确认证据的“三性”，为当事人发表综合辩论意见和合议庭评议奠定基础；对当事人之间争议较大或合议庭一时难以判断的证据，当庭可不予认证，可在合议庭评议后宣判时予以认证。
2、认证的时间。可根据质证情况而定，可以在质证后即认证，也可以在当事人发表综合辩论意见前认证。
3、认证时应注意认证的规范表述
四、证据的证明标准
证明标准是负担证明责任的人提供证据对案件事实加以证明所要达到的程度。当事人提供的证据达到了证明标准，当事人便履行完了他的证明标准。
英美法系不同的诉讼法实行不同的证明标准。在英美刑事诉讼中适用的是排除合理怀疑的证明标准我国适用一元制证明标准。统一性是我国证明标准制度的一大特点。我国三大诉讼法所规定的证明标准是一致的，都强调案件事实清楚，证据确实充分，因此可以说我国实行的是一元化的证明标准。
在行政诉讼中，证据的证明标准尚无法律规定，在审判实践中如何把握，是一个值得探索的问题。探索诉讼证明标准的高低，原则上取决于被诉具体行政行为对原告权益影响的程度。
法官在证据审查中需要具备的能力，主要是对最高人民法院制定的《行政证据规定》的具体运用能力。
松原市人民政府关于印发松原市城市燃气特许经营管理办法的通知
吉林省松原市人民政府
松原市人民政府关于印发松原市城市燃气特许经营管理办法的通知
松政发〔2010〕20号
各县（区）人民政府，各省级开发区，市政府各委办局、各直属机构：
《松原市城市燃气特许经营管理办法》已经市政府四届十八次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。
二??一??年八月二十六日
松原市城市燃气特许经营管理办法
第一条 为规范城市燃气特许经营活动，保障社会公共利益和公共安全，维护特许经营者合法权益，促进城市燃气事业健康发展，根据《中华人民共和国合同法》、《城市燃气管理办法》（建设部令第62号）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）和《吉林省燃气管理条例》等有关法律法规，制定本办法。
第二条 本办法所称城市燃气特许经营，是指市政府按照有关法律法规规定，通过市场竞争机制选择投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营城市燃气产品或提供燃气服务的制度。
第三条 市城区范围内城市燃气经营项目实行特许经营，特许经营活动的实施和监督管理，适用本办法。
第四条 市政府授权市燃气行政主管部门（以下简称主管部门）依据本办法负责城市燃气特许经营业务的具体实施和监督管理。
市发改委、市规划局、市国土资源局、市安监局、市公安局、市住建局、市环保局、市财政局、市审计局、市监察局等有关部门在各自职责范围内依法履行监督管理职责。
第五条 实施城市燃气特许经营，要遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则，并要坚持合理布局、有效配置资源的原则。
鼓励国内外投资者采取独资、合资、合作等多种形式参与城市燃气设施投资、建设和经营，从事城市燃气特许经营活动。
第六条 申请城市燃气特许经营权，要具备下列条件：
（一）依法注册的企业法人；
（二）有相应的注册资本金和设备、设施；
（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；
（四）有相应的从业经历和良好的业绩；
（五）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；
（六）有切实可行的经营方案；
（七）法律、法规、规章规定的其它条件。
第七条 主管部门要按照下列程序选择城市燃气项目投资者或经营者：
（一）提出城市燃气特许经营项目，报市政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；
（二）根据招标条件，对城市燃气特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人；
（三）组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择城市燃气特许经营权授予对象；
（四）向社会公示中标结果，公示时间不少于20天；
（五）公示期满，对中标者没有异议的，经市政府批准，与中标者（以下称“获得城市燃气特许经营权的企业”）签订特许经营协议。
第八条 城市燃气特许经营协议要包括以下内容：
（一）特许经营内容、区域、范围及有效期限；
（二）产品和服务标准；
（三）价格和收费的确定方法、标准及调整程序；
（四）设施的权属与处置；
（五）设施维护和更新改造；
（六）特许经营权使用金；
（七）安全管理；
（八）履约担保；
（九）特许经营权的终止和变更；
（十）违约责任；
（十一）争议解决方式；
（十二）双方认为应该约定的其它事项。
第九条 主管部门要履行下列责任：
（一）协助有关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见；
（二）监督获得城市燃气特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务；
（三）对获得城市燃气特许经营权的企业经营计划实施情况、产品和服务质量及安全生产情况进行监督；
（四）根据市政府授权，按照特许经营协议收取城市燃气特许经营权使用金；
（五）受理公众对获得城市燃气特许经营权企业的投诉；
（六）向市政府提交年度城市燃气特许经营监督检查报告；
（七）在危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管城市燃气特许经营项目；
（八）协议约定的其它责任。
第十条 获得城市燃气特许经营权的企业要履行下列责任：
（一）科学合理地制定企业年度生产、供应计划；
（二）按照国家安全生产法规和行业安全生产标准规范，组织企业安全生产；
（三）履行经营协议，为社会提供足量的、符合标准的城市燃气产品和服务；
（四）接受主管部门对产品和服务质量的监督检查；
（五）按照规定时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报主管部门备案；
（六）加强对城市燃气设施、设备的运行维护和更新改造，确保设施完好；
（七）协议约定的其它责任。
第十一条 特许经营期限要根据燃气行业特点、项目规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年。
第十二条 获得城市燃气特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿。
第十三条 在协议有效期限内，若协议内容确需变更的，协议双方要在共同协商的基础上签订补充协议。
第十四条 获得城市燃气特许经营权的企业确需变更名称、地址、法定代表人的，要提前书面告知主管部门，并经其同意后，再进行变更。
第十五条 特许经营期限届满，主管部门要按照本办法规定程序组织招标，选择城市燃气特许经营者。
第十六条 获得城市燃气特许经营权的企业在协议有效期内单方提出解除协议的，要提前提出申请，主管部门应当自收到获得城市燃气特许经营权企业申请的3个月内作出答复。在主管部门同意解除协议前，获得城市燃气特许经营权的企业必须保证正常的经营与服务。
第十七条 获得城市燃气特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门要依法终止城市燃气特许经营协议，取消其城市燃气特许经营权，并可以实施临时接管：
（一）擅自转让、出租城市燃气特许经营权的；
（二）擅自将所经营的财产进行处置或抵押的；
（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；
（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；
（五）法律、法规禁止的其它行为。
第十八条 城市燃气特许经营权发生变更或终止时，主管部门必须采取有效措施保证城市燃气产品供应和服务的连续性与稳定性。
第十九条 主管部门要在城市燃气特许经营协议签订后30日内，将协议报上一级城市燃气主管部门备案。
第二十条 在城市燃气特许经营项目运营的过程中，主管部门要组织专家对获得城市燃气特许经营权的企业经营情况进行中期评估。
第二十一条 未经市政府批准，获得城市燃气特许经营权的企业不得擅自停业、歇业。
获得城市燃气特许经营权的企业擅自停业、歇业的，主管部门要责令其限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。
第二十二条 主管部门实施监督检查，不得妨碍获得城市燃气特许经营权企业正常的生产经营活动。
第二十三条 主管部门要建立城市燃气特许经营项目的临时接管应急预案。
对获得城市燃气特许经营权的企业取消城市燃气特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规规定进行，并召开听证会。
第二十四条 社会公众对城市燃气特许经营享有知情权、建议权。
市政府建立社会公众参与机制，保障公众能够对实施城市燃气特许经营情况进行监督。
第二十五条 对以欺骗、贿赂等不正当手段获得城市燃气特许经营权的企业，主管部门要取消其城市燃气特许经营权。被取消城市燃气特许经营权的企业在3年内不得参与松原市城区范围内城市燃气特许经营竞标。
第二十六条 主管部门或获得城市燃气特许经营权的企业违反协议的，由过错方承担违约责任，给对方造成损失的，要承担赔偿责任。
第二十七条 主管部门及其工作人员有下列情形之一的，由市政府或监察机关责令改正，对负主要责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行监督职责或监督不力，造成严重后果的；
（二）对不符合法定条件的竞标者授予特许经营权的；
（三）滥用职权、徇私舞弊的。
第二十八条 本办法由市公用事业局负责解释。
第二十九条 本办法自2010年9月1日起施行。
